دوشنبه 1 اسفند 1390 07:59 ب.ظ نظرات ()

دكتر عرفان لاجوردی را از ماهنامه صنع حمل و نقل می شناسم. ایشان دارای دكترای حقوق بین‌المللی از دانشگاه علامه طباطبایی و دو مدرك كارشناسی ارشد حقوق بین الملل از دانشگاه تهران و حقوق تجارت بین الملل از دانشگاه شهید بهشتی و دارای دیپلم اصول مذاكره و قراردادهای بین‌المللی از سازمان مدیریت صنعتی می‌باشد. از سوابق علمی ایشان حدود 20 عنوان مقاله در حوزه‌های مختلف حقوقی می‌باشد. وی وكیل پایه یك دادگستری و معاون حقوقی و قراردادهای شركت مهندسی و نیروی نفت و گاز سپانیر می‌باشد.  مقاله ای که پیش رو دارید را یکی دو سال پیش در همین ماهنامه خوانده بودم. بدون هیچ اظهار نظر و پیش داوری مطالعه آن را به شما نیز پیشنهاد می کنم.


یک روز صبح از خواب بیدار می شوید؛ همسایه شما که مدیر یک شرکت بزرگ دولتی است دیشب نخوابیده است. با یکی از دوستانتان که وکیل دادگستری است تماس می گیرید تا با او قرار بگذارید؛ عذرخواهی می کند و به شما می گوید تا یک سال دیگر وقت ندارد و انبوهی از شرکت ها از او مشاوره خواسته اند. شما کمی عصبی هستید، چون همسرتان که اقتصاد خوانده، دیشب شام درست نکرده و حتی به شما گفته است باید به فکر استخدام یک آشپز باشید و البته پرستاری که بچه ها را نگهداری کند. همسرتان مشاور چندین شرکت بزرگ است که می بایست استراتژی خود را در بازار تغییر دهند. از یک شرکت سرمایه گذاری که قرار بود برای تامین مالی یک پروژه ساختمانی با شما همکاری کند، تماس می گیرند، بدلیل بالا رفتن ناگهانی حجم فعالیت هایشان برای فروش سهام، دیگر وقتی برای همکاری با شما ندارند. شما که از مدیران موفق یک شرکت کوچک خصوصی هستید کلافه می شوید؛ نمی دانید چه اتفاقی افتاده است. شش ماه بعد بعنوان مدیر یکی از بزرگترین شرکت های قبلا دولتی که مدیرعاملش به شما وقت ملاقات نمی داد استخدام می شوید و یک سال پس از آن روز عجیب، سالگرد اجرای موثر «قانون منع مداخله کارمندان دولت» را جشن می گیرید.
«قانون منع مداخله کارمندان دولت» در بیست و دوم دی ماه 1337 به تصویب رسید؛ قانونی دو صفحه ای که می توانست و البته هنوز هم می تواند، اقتصاد ایران را در کوتاه ترین زمان ممکن متحول کند. حتی اگر «سند چشم انداز»، «سیاست های کلی نظام»، «لایحه مقررات اجرایی اصل 44» و «سازمان خصوصی سازی» هم وجود نداشته باشند؛ قوانینی که به تکرار در گوش اقتصاد مرده دولتی ایران خوانده می شوند؛ اما قانون منع مداخله می توانست و هنوز هم می تواند، مثل دم مسیحایی این مرده را بیدار کند.
نگاهی کوتاه و گذرا به پروژه های بزرگ صنعتی و عمرانی در کشور نشان می دهد که تمامی آن ها را دولت به دست با کفایت خویش اجرا می کند؛ دستی که هر بار از آستینی و به جلوه ای بیرون می آید. شرکت های رسما دولتی تنها بخشی کوچک از قشون دولت برای بلعیدن پروژه هایی هستند که بخش خصوصی حتی نمی تواند ضمانتنامه شرکت در مناقصات آن ها را فراهم آورد. شما نیز قطعا بارها و بارها اصطلاح «پروژه ملی» را شنیده اید. این عنوان حماسی البته معنایی رندانه دارد که دست اندر کاران صنعت به خوبی از کم و کیف آن آگاهند. بواقع میان اهل صنعت «پروژه ملی» پروژه ای است که در آن «زمان»، «قیمت تمام شده» و حتی عموما «کیفیت» از الویت برخوردار نیست. اینها پروژه هایی هستند که اجرای آنها آنقدر بطول انجامیده است که می بایست به هر قیمت و با هر کیفیتی به پایان برسند. بواقع ملی بودن پروژه و «حیثیتی» شدن اتمام آن به معنای نادیده گرفتن «قیمت» و حتی قوانینی است که در شرایط عادی می بایست رعایت شوند. این واقعیت تلخ صنعت است که تقریبا در آن هیچ پروژه ای بصورت عادی تمام نمی شود.
آمار درستی از شرکت های دولتی در دست نیست؛ نمی توان به فهرست راهنمای سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق اعتماد داشت. براساس قانون محاسبات عمومی، شرکت های دولتی می بایست مسیر گردش خزانه را طی کنند؛ اما شرکت هایی که دولتی بودن آن ها بواسطه تملک سهام توسط دولت تحقق یافته است تا آنجا که می توانند از ساز و کار گردش خزانه طفره می روند. این تمام ماجرا نیست. بودجه تنها بخشی از منابع مالی است که دولت بدان ها دسترسی دارد. منابع مالی تمامی نهادهای عمومی نیز تحت سیطره مدیریت و مدیران دولتی است. شما می توانید چنین تسلطی را در تمام سطوح اقتصادی مشاهده کنید؛ از رئیس بانک مرکزی که یاد گرفته است نمی تواند با وزیران کابینه همآوردی کند تا رئیس سازمان تامین اجتماعی و یا هیات رئیسه فلان صندوق بازنشستگی.
منابع مالی در اختیار نهادهای عمومی آنقدر قابل توجه است و دسترسی دولت به چنین منابعی آنقدر آسان که به ناگاه میزان بدهی دولت به تامین اجتماعی آنچنان بالا می رود که شرکت کشتیرانی به تامین اجتماعی واگذار می شود. مدیران دولتی در طول زمان آموخته اند که منابع مالی نهادهای عمومی به مراتب از بودجه خوش خوراک تر است؛ زیرا نهادهای بازرسی و نظارتی کمتر بدانها توجه دارند. بنابراین اگر یک مدیر دولتی به منابع یک نهاد عمومی دسترسی داشته باشد، با خاطر آسوده تری سیاست های خود را جبران می کند.
من بخوبی بخاطر دارم وقتی برای حل مشکل یکی از شرکت های به ظاهر خصوصی مجبور بودم هویت صاحب اصلی سهام شرکت را کشف کنم؛ با یکی از «صندوق های بازنشستگی» وابسته به یکی از وزارتخانه ها مواجه شدم و وقتی از مسوولان «صندوق» خواستم تا نسخه ای از اساسنامه خود را در اختیار من قرار دهند ناباورانه پاسخ شنیدم که «جناب وزیر با ثبت اساسنامه صندوق مخالفت کرده اند». جناب وزیر – که من خود هنوز علاقه ای خالصانه به او دارم - شخصا اعضای هیات رئیسه صندوق را انتخاب می فرمودند و اعضای هیات رئیسه هم اعضای هیات مدیره انبوهی از شرکت ها را که یکی از آنها را من می شناختم و همان شرکت هم سهامدار اصلی شش شرکت زیرمجموعه بود. اساسنامه می توانست کمی – و تنها کمی – جناب وزیر را محدود کند و این به مذاق مبارک خوش نمی آمد. بعدها در یکی از مناقصات همان وزارتخانه دیدم، تمامی شرکت کنندگان، شرکت هایی هستند که سهامدار اصلیشان همان صندوق بازنشستگی است که هیات رئیسه اش را جناب وزیر انتخاب می فرمودند. دیدم حکایتِ همان معماست: ما و ما و نصف ما و نیمه ای از نصف ما ... . حالا پس از چند صباحی گشت و گذار در صنعت این سرزمین یقین دارم تمامی پروژه های عظیم صنعتی در این کشور توسط شرکت های دولتی و یا تحت کنترل دولت اجرا می شوند. اگر بدرستی و بی رندی از آمار و ارقام استفاده کنیم، قصه تا حدودی روشن می شود. مقامات دولتی آرزو دارند میزان صادرات ایران به عراق به رقم 5 میلیارد دلار در سال نائل شود. این رقم، هزینه تقریبی ساخت یک پالایشگاه متوسط گازی است با کارفرمای دولتی و البته پیمانکارانی که خود تحت کنترل و مدیریت دولتند.
آنچه «قانون منع مداخله» انجام می دهد، نابودکردن منطق این بازی است. این قانون ساختاری هرمی دارد. به این ترتیب قانون ابتدائا انبوهه ای از مقامات، کارمندان دولتی و شرکت های دولتی و تحت کنترل دولت را احصاء می نماید و سپس ممنوعیت قانونی جانکاهی را بر آنها تحمیل میکند.
گروه های مشمول این قانون عمدتا عبارتند از:
- وزیران، مشاوران، معاونان وزیران و نمایندگان مجلس،
- سفرا، استانداران، شهرداران و اعضای شورای شهر
- کارمندان و مقامات دولتی، نظامی، شهرداری ها و نهادهای وابسته به آنها
- کارمندان سازمان ها، نهادها، شرکت ها، بانک ها یا هر سازمان دیگری که اکثریت سهام آن ها متعلق به دولت، شهرداری یا سایر نهادهای مربوطه باشد و یا تحت مدیریت، اداره و یا نظارت این سازمان ها باشند
- افرادی که از بخش دولتی درآمد دارند
- مدیران و کارمندان سازمان های خیریه که کمک مستمر از دولت یا شهرداری دریافت می کنند
- شرکت ها و موسساتی که 5% سهام، سرمایه و یا سود آنها متعلق به یکی از افراد مذکور در فوق باشد و یا 20% سهام، سرمایه و یا سود آنها متعلق به بیش از یک نفر از افراد مذکور در فوق است و یا افراد مذکور در فوق مسوولیت مدیریتی، اجرایی و یا نظارتی در آن ها دارند به استثنای شرکت هایی که تعداد سهامداران آن ها بیش از 150 نفر است و سهم هیچیک از این افراد در این شرکت ها از 5% بیشتر نباشد
- شرکت هایی که اکثریت سهام، سرمایه و یا سود آنها متعلق به شرکت های مذکور در بند قبل باشد
براساس «قانون منع مداخله» اشخاص مذکور در این قانون از حضور در مبادلات و یا داوری دعاوی مطروحه بر دولت، مجلس، شهرداری ها، سازمان های وابسته به آنها و سازمان های موضوع بند چهار مذکور در فوق منع شده اند.
سختگیری های این قانون مقتدارانه است. کارمندان دولت نمی توانند پس از پایان کار در دولت و نیل به افتخار بازنشستگی با تاسیس شرکت های خصوصی به انعقاد قرارداد با دولت مبادرت نمایند. براساس ماده چهار قانون منع مداخله کارمندانی که با تصویب این قانون تمایلی به همکاری با دولت ندارند، می بایست خود را بازخرید نمایند. بدین ترتیب روح حاکم بر قانون منع مداخله عاری بودن طرف قرارداد دولت از هرگونه شائبه دولتی است. براساس «قانون منع مداخله»، «شتر-گاو-پلنگ ها» در تجارت با دولت سهمی ندارند.
بموجب قانون «منع مداخله» قراردادهای منعقده بر خلاف این قانون خود بخود باطل است و متخلفان از آن دارای مسوولیت کیفری هستند.
حال شما می توانید دلیل اتفاقات آن روز عجیب را که در ابتدای این نوشتار تصور کردید، دریابید. اگر فرض ما درست باشد و بواقع تمام پروژه های دولتی توسط بنگاه های اقتصادی دولتی و خصوصا تحت کنترل دولت اجرا شود، اِعمال قانون «منع مداخله» اوضاع را برای چنین بنگاه هایی وخیم می کند. این شرکت ها می بایست به ناگاه از تمامی پروژه های دولتی صرفنظر کنند و یا دولت می بایست از استیلا بر چنین شرکت هایی صرفنظر کند. اصرار دولت بر حفظ استیلا بر چنین شرکت هایی بی شک به نابودی آن ها منجر خواهدشد. بدین ترتیب اجرای موثر قانون «منع مداخله» فرایند خصوصی سازی را به جریانی خودجوش بدل می کند؛ بی آنکه نیاز به ایجاد مشوق های کاذب وجود داشته باشد.
اینکه اجرای قانون «منع مداخله» ضروری است، بدیهی می نماید؛ شاید سوال اصلی آن باشد که آیا هیچ نهادی در دولت تمایلی به اجرای این قانون نشان نداده است. واقعیت آن است که «سازمان مدیریت و برنامه ریزی» سابق بر اجرای چنین قانونی تاکید ویژه داشت. من از کارمندان سازمان مدیریت نبوده ام و با کارمندان آن هم گپ و گفتی مستقیم نداشته ام؛ اما می توانم تصور کنم در پس و پشت ذهنی که آئین نامه «تشخیص صلاحیت پیمانکاران» و آئین نامه «تشخیص صلاحیت مشاوران» را نگاشته، ذکاوتی هوشیار نشسته است. این دو آئین نامه ضوابط اعطای «رتبه» را یا آنطور که در کوچه – بازار صنعت Grade گفته می شود، به شرکت های پیمانکار و مشاور برای انعقاد قرارداد با دولت ترسیم می کنند. به همین دلیل گذر تمامی شرکت ها برای انعقاد قراردادهای دولتی به سازمان مدیریت و برنامه ریزی افتاد. شرکت های تحت کنترل دولت یا همان «شتر-گاو-پلنگ ها» که از قرارداد با دولت و شرکت های دولتی روزگار می گذرانند، فهرست بالابلندی از «قراردادها»، «سرمایه»، «تجهیزات»، «نیروی انسانی»، «لیست بیمه تامین اجتماعی» و «گواهی های مالیاتی» را به سازمان بردند و در آنجا شنیدند که بدلیل شمول قانون «منع مداخله» بر آنها نمی توانند رتبه مشاوره و پیمانکاری دریافت کنند. من یکی از همان بسیارانی بودم که پا به ساختمان سازمان گذاشتم و برای شرکتی که کارمند آن بودم خود را به در و دیوار زدم، به آن «صندوق بازنشستگی» رفتم و دست از پا درازتر بازگشتم. من نتوانستم با تمام استدلال ها و رایزنی ها از سازمان برای آن شرکت Grade بگیرم و باید اعتراف کنم این تنها «نتواستنی» است که در تمام زندگی به آن افتخار می کنم.
شرکت های تحت کنترل دولت از پا ننشستند. آنها که برای شرکت در مناقصات به «رتبه» سازمان نیاز داشتند، مساله را پاک کردند. به ناگاه تعداد پروژه هایی که با ترک تشریفات مناقصه به پیمانکاران واگذار شد، افزایش یافت. اینطور بود که شرکت های تحت کنترل دولت با همدلی شرکت های دولتی، «قانون مناقصات عمومی» را دور می زدند. با این حال «سازمان مدیریت و برنامه ریزی» بدرستی بر این نکته پای می فشرد که لزوم رعایت قانون «منع مداخله» مستقل از قانون «مناقصات عمومی» نیز وجود دارد و حتی درصورت ترک تشریفات مناقصه اخذ رتبه از سازمان ضروری است. بزرگترین نهاد مدیریتی کشور، مقتدرانه شرکت های تحت کنترل دولت را قفل کرده بود. نتیجه منطقی چنین اقدامی توقف اجرای پروژه هایی بود که بصورت سنتی شرکت های تحت کنترل دولت متولی اجرای آن ها بودند. باقی قصه را تمامی ما از رسانه ها شنیده ایم. چالشی جدی آغاز شد و سازمان مدیریت و برنامه ریزی به توقف و کارشکنی در اجرای پروژه ها بدلیل عدم تخصیص بموقع بودجه متهم شد. با این حال سازمان کماکان بر مواضع خود پای فشرد. «فرهاد رهبر» که برای ایجاد تحول در سازمان، بدان پا گذاشته بود در مراسم تودیع خود به همان زبانی سخن گفت که از فرهنگ سازمان نشات می گرفت.
حماسه مقاومت سازمان مدیریت و برنامه ریزی به یک تراژدی ناگهانی انجامید: سازمان منحل و بسیاری از اختیارات آن به استانداری ها محول شد. در عین حال پاره ای از سازمان های دولتی راه دیگری پیمودند و برای آنکه موضوع را بصورت اساسی حل کنند، در قالب ماده ای که به قانون «پاره ای مقررات مالی دولت» افزوده شد، برای خود معافیت از و استثنایی بر قانون «منع مداخله» دست و پا کردند.
حال می توان دلیل عدم اجرای «قانون منع مداخله» را بخوبی درک کرد؛ عالی ترین نهاد مدیریتی کشور بدلیل اصرار بر اجرای این قانون منحل شد و پاره ای نهادهای دولتی، استثنایی قانونی بر آن وارد کرده اند. تصور من آن است که اگر بیرون و یا حتی از درون دولت کسی به اجرای این قانون کمر همت ببندد، این بار زمینه را برای نسخ کامل چنین قانون خوش نگاشتی فراهم کرده است.اگر امروز من و شما بر اجرای این قانون اصرار کنیم، فردا صبح که از خواب بلند می شویم، می شنویم که بموجب یک ماده واحده قانون «منع مداخله» را نسخ کرده اند. پس بهتر آن است که فرض کنیم من این مقاله را ننوشته ام و شما هم آن را نخوانده اید.
نویسنده: دکتر عرفان لاجوردی
منتشر شده در ماهنامه صنعت حمل و نقل
منبع:
http://www.forsatmc.com/data/forum.php?do=forum&showtopic=20

در صورت استفاده در سایر وبلاگها و سایتها لینک مطلب در Wars and history و نام نویسنده و یا مترجم را ذکر کنید.

یک سال گذشت/سخنی با شما


هر دم از این باغ بری می رسد/ توهمی که بر اساس یک ضرب و تقسیم مشخص می شود.

شوخی های تاریخ؛ قسمت ششم

جنگنده چندمنظوره رافال ام /گران ترین و مدرنترین جنگنده ساخت فرانسه